NUEVOS TIEMPOS QUE DESPIERTAN LOS ESPÍRITUS
Los países del Mercosur se preparan para proceder a la ratificación de los acuerdos básicos del tratado con la Unión Europea, posiblemente antes del vencimiento de este ejercicio 2025, al menos en lo que hace al pilar comercial, aunque posiblemente también respecto del pilar político institucional que forma parte de este.
La irrupción de un nuevo enfoque por parte de Estados Unidos, bajo la consigna de “America First”, ha alterado las reglas del libre comercio a nivel mundial y ha alertado a los principales actores del mercado sobre la existencia de una guerra comercial no declarada. En este contexto, la disputa entre el presidente Trump y China se ha situado en el centro del debate, relegando a los demás socios comerciales y políticos de Occidente a un papel casi secundario. Sin embargo, es importante distinguir dos planos: por un lado, las declaraciones públicas; y por otro, las negociaciones comerciales y políticas, que hasta ahora no han mostrado señales de ruptura, pese al fuerte aumento de los aranceles de importación impuestos por Estados Unidos, lo cual ha provocado reacciones a escala global. En cualquier caso, el temor al resurgimiento de una política proteccionista generalizada, basada en la lógica del “empobrecimiento del vecino” (beggar-thy-neighbour), no solo representa una amenaza real, sino que también se refleja en hechos concretos que apuntan en esa dirección.
De este modo, la Unión Europea, que es el otro gran actor del comercio mundial, tomó nota de la necesidad de asegurar mercados, flujo de inversiones y cadenas de valor a escala global y comenzó a mirar con buenos ojos el cierre de la negociación con el Mercosur, que parecía finalizada a fines de 2019 cuando surgieron inconvenientes en ambas partes; en el caso europeo centralizados en Francia.
El país galo se mostró desde el comienzo temeroso del impacto de la competencia sobre su sector agrícola, debido al fuerte sesgo exportador de materias primas que caracteriza a las economías de los miembros del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), altamente competitivos en ese segmento. Otro tanto cabe para los posibles futuros miembros de ese mercado regional del lado americano, a hoy solo países asociados, excepto Bolivia, que ya se adhirió plenamente al Mercosur en 2024 con un plazo de 4 años para su plena integración. En lista de espera aparecen Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú y Surinam, además de Venezuela, que hoy está suspendida del programa debido a cuestionamientos sobre la legitimidad institucional de su gobierno.
Pero el temor de una caída mundial de los flujos de comercio e inversiones seguramente puede más, de modo que la nueva realidad no da lugar ahora para las dudas y debilidades de carácter de los grandes líderes europeos, donde el presidente francés Emmanuel Macron parece ser hoy el último escollo. Y algo similar sucede, aunque con otras connotaciones, del otro lado del Atlántico.
En efecto, Argentina fue en su momento la gran impulsora del acuerdo Mercosur-UE durante la presidencia de Macri (2015-2019), quien tropezó primero con un gobierno débil en Brasil (Michel Temer) incapaz de decidir y luego con un líder, Jair Bolsonaro (2019-23) más reticente. Para colmo hubo también en Argentina un interregno de inactividad por omisión de todo rol internacional con el gobierno de los Fernández (Alberto y Cristina desde fin de 2019 a fin de 2023). Más adelante se registró un notable cambio de roles con la llegada primero de Luiz Lula da Silva en Brasil (2023), totalmente a favor del tratado, y de Javier Milei en Argentina (2024), en el polo opuesto, al punto que al principio de su gobierno postulaba una posible ruptura del bloque regional.
A pesar de la reticencia inicial de Javier Milei hacia el tratado del Mercosur, firmado hace más de 25 años con los vecinos Brasil, Uruguay y Paraguay, parece cada vez más probable la concreción de un amplio acuerdo regional con la Unión Europea. Este acuerdo, firmado en diciembre del año pasado, representa un paso previo a su ratificación por parte de los distintos gobiernos involucrados.
En esta ocasión, parece que el realismo político se impone sobre la ideología, al menos sobre aquella que Javier Milei expresa públicamente. En sus múltiples y enfáticas declaraciones, el presidente argentino aboga por un comercio libre de regulaciones, ataduras y preferencias, características que él atribuye a los convenios comerciales existentes. Además, se muestra abiertamente en contra de los gobiernos que denomina de “izquierda comunista”, como los que actualmente lideran en Brasil y Uruguay.
Por el momento, esa concepción del comercio libre y el prejuicio hacia lo que él considera una ideología anticapitalista fueron evidentes en el rechazo de Javier Milei a que Argentina se uniera a los BRICS. Así, poco después de asumir la presidencia, anunció que desestimaba la invitación para integrar el país a este bloque, contrariamente a lo que había sido planteado por su predecesor, Alberto Fernández, antes de dejar el gobierno.
El actual presidente argentino engloba en su concepto de “izquierda” todo aquello que difiera del ultra conservadurismo que él profesa, y encuentra en ese conjunto desde la social democracia y el centroizquierda, el reformismo y toda otra corriente moderada, hasta los extremos, los comunistas y otros ultras del antisistema.
Precisamente por esa visión ideológica de Milei se temía antes que por el futuro del acuerdo Mercosur-UE, por la propia subsistencia del Mercosur, que en rigor ha avanzado muy poco desde el tratado que le diera origen en 1991, derivado del primitivo acuerdo de 1985 entre Argentina y Brasil, sin superar desde entonces la etapa de “unión aduanera imperfecta”.
El reconocimiento de la necesidad de integración con el mercado mundial, ante el riesgo de nuevas barreras comerciales derivadas del “efecto Trump”, introdujo una dosis de realismo en la política de Javier Milei. En este contexto, los grandes actores del comercio internacional analizan, para el presente y probablemente para los próximos años, imponer diversas restricciones, tarifas y salvaguardas. Ante el riesgo de quedar aislados, esta situación impulsó una decisión que podría resultar en un “double play“: alcanzar el cierre del tratado Mercosur-UE al mismo tiempo que se relanza el Mercosur.
Por su parte, desde el lado europeo se perciben menos inconvenientes, aunque el caso francés sigue planteando algunas incógnitas. Francia mantiene un reclamo persistente por la inclusión de cláusulas de salvaguarda en el sector agrícola y por normas ambientales que se alineen con las vigentes en Europa para la producción primaria. Estos temas deberán resolverse, ya que las circunstancias han cambiado considerablemente. Aquellos que no aseguren sus flujos comerciales podrían enfrentar consecuencias más graves.
POR QUÉ AMÉRICA DEL SUR Y EUROPA
Reconocida la necesidad de preservar las corrientes de comercio libre para los distintos actores frente a los avances del proteccionismo, cabría preguntarse de modo general por qué puede ser trascendente este acercamiento entre el Mercosur y la Unión Europea siendo que la importancia del comercio entre ambas regiones ha descendido en términos relativos. Para el Mercosur hoy los grandes centros de intercambio están localizados en oriente, China, India, Corea del Sur y Vietnam principalmente, mientras que Europa comercia en gran escala con Estados Unidos y América del Norte en conjunto, Oriente Medio y Lejano, amén de África y Oceanía, lo cual ha relegado la presencia del cono sur de América.
Pero aquí se trata no solo de ir acercando posiciones y asegurar mercados, sino también de acrecentar el intercambio y el desarrollo de redes de producción, de innovación tecnológica y corrientes de inversión, amén de restablecer la dimensión de las relaciones políticas y culturales y más todavía, ampliarlas. No fue sino hasta el tramo final del siglo pasado que América Latina y Europa mantuvieron entre sí un significativo intercambio político, social, migratorio y comercial, y esa antigua relación con el viejo continente resalta aún más en el cono sur de América.
En cualquier caso, el volumen económico en juego no es desdeñable. El bloque Unión Europea – Mercosur suma aproximadamente 700 millones de habitantes y representa el 20% del PIB global y un tercio del comercio mundial. Estas cifras por sí solas reflejan la importancia del acuerdo, tanto en términos económicos como sociales. Además, es relevante señalar que Europa es un gran inversor en América Latina, y en países como Argentina, los aportes de capital provenientes de la región europea constituyen la mayor participación extranjera en este ámbito.
Sin duda, la integración de redes de producción y comercialización que promoverá la liberación del comercio influirá positivamente en el desarrollo productivo del cono sur de América Latina, donde Brasil y en menor medida Argentina, cuentan con un sector manufacturero de importancia.
Por otra parte, el acceso de la región sur al mercado europeo de 500 millones de habitantes de alto poder adquisitivo constituirá un gran incentivo para la producción de exportación, para lo cual se deberán promover las economías de escala y más todavía su integración en las redes de producción.
Para Europa, la asociación estratégica con el Mercosur representa la garantía de asegurar la preferencia con un proveedor clave de materias primas, especialmente alimentos, donde la carne y la soja estarán en la vanguardia de las exportaciones, junto con energía y minerales como petróleo, gas licuado, cobre, litio y “tierras raras”. Además, se espera que el acuerdo impulse un aumento en las exportaciones europeas de autos y maquinaria, con una mayor profundización de este comercio si el Mercosur adopta una postura más decidida hacia la integración de sus redes de producción con las de Europa, lo que mejoraría su competitividad.
UN ACUERDO CON BENEFICIOS, PERO TAMBIÉN RIESGOS
Según lo expresan diversos documentos oficiales y de entidades empresarias relacionadas con el comercio, el acuerdo Mercosur – Unión Europea tiene “dos pilares fundamentales”; uno de carácter político y el otro económico. En el primero se destaca la voluntad de diálogo entre las partes para fomentar la cooperación en asuntos de interés común, lo que incluye el esfuerzo para adoptar posiciones e iniciativas comunes en foros internacionales.
Los compromisos comunes en este primer pilar abarcan una amplia gama de temas, desde el fortalecimiento de la democracia y los derechos humanos, hasta la protección del medio ambiente. También incluyen la lucha contra el narcotráfico, el uso de drogas, el terrorismo y el lavado de dinero, así como la cooperación en áreas clave como ciencia y tecnología, educación, economía digital y migraciones, entre otros asuntos relevantes.
La cuestión democrática no es solo la vigencia de la cooperación para afianzar el sistema de elecciones libres, representación popular y división de poderes, sino también el fortalecimiento de la libertad, el pleno ejercicio de los derechos humanos, la igualdad de género; la erradicación del abuso sexual infantil, de las distintas formas de discriminación, la promoción del desarrollo humano y el compromiso con el desarrollo sustentable.
La cooperación política también abarca dimensiones económicas y sociales, ya que, además de la ciencia y la tecnología, incluye áreas como el turismo, el transporte, el empleo, la educación y la cultura.
La búsqueda común de la paz y la contribución a su construcción a nivel global incluye esfuerzos en desarme, no proliferación de armas nucleares y de destrucción masiva, así como la prevención del tráfico de armas y de migrantes. También abarca la lucha contra la corrupción, el ciberdelito, la prevención del lavado de dinero, y el combate al terrorismo y al narcotráfico, además de los temas ya mencionados.
El segundo pilar, el económico, establece el principio de libertad de comercio entre ambas regiones y sus países miembros, a través de la eliminación progresiva de las barreras arancelarias. Además, se prevé la eliminación de barreras no arancelarias y otras restricciones cualitativas a las importaciones, mediante acuerdos técnicos. No obstante, se contempla un mecanismo de excepción o cláusula de salvaguarda, que podrá aplicarse en casos donde la evolución del comercio pueda causar un daño irreparable a alguna actividad económica o generar situaciones conflictivas, como problemas de empleo, siempre en circunstancias extremas.
Dado el distinto nivel de desarrollo entre las dos regiones, siendo Europa la más avanzada, el acuerdo establece dos velocidades en el proceso de integración. En el caso del Mercosur, las reducciones arancelarias se aplicarán de manera gradual durante un período de diez años (con 15 años para el sector automotriz) y abarcarán el 77% del comercio. Por su parte, Europa implementará una reducción inmediata para el 74% del comercio, alcanzando el 92% en un plazo de 10 años. Además, se prevé la liberalización del comercio de servicios.
Hemos mencionado previamente los beneficios esperados en términos de aumento del comercio, las inversiones y el desarrollo productivo derivados de la implementación del acuerdo. Además, se destacan las ventajas del pilar político, en términos de progreso y cooperación. Aun sin especular sobre el impacto de esta unión estratégica en un mundo global cada vez más conflictivo, es evidente que puede representar un valor significativo para las partes involucradas.
Pero del otro lado de los posibles beneficios están, por supuesto, los riesgos para ambas partes, puesto que con seguridad algunos sectores productivos a nivel local padecerán cambios y eventuales pérdidas, en particular donde las importaciones acrecienten su competencia.
El riesgo que aprecia en lo inmediato Europa es el impacto sobre su propio sector productor de alimentos, a pesar de que la guerra en Ucrania ha advertido sobre la importancia de asegurar la provisión desde otras regiones del mundo. La actividad agrícola europea tiene no solo impacto económico, sino como es bien sabido, social y político. Los gobiernos del continente deberán lidiar con las demandas de las poblaciones rurales y los efectos del libre comercio que se deriven del tratado y sin duda no será tarea sencilla.
En cambio, del lado americano, es el sector industrial el que podría verse más afectado, lo que le obligará a enfrentar el desafío de atraer nuevas inversiones, modernizar y reconvertir sus plantas y procesos, y lograr una integración efectiva con las redes de producción manufacturera de la Unión Europea.
Un caso particular de riesgo adicional a la competencia por las importaciones se presenta en Argentina, debido al compromiso adicional, más allá de la reducción arancelaria, de eliminar los derechos de exportación. Esta situación no afecta a los otros miembros del Mercosur, ya que no aplican este tipo de gravámenes.
Argentina cuenta con esos derechos y no solo con las tarifas como un componente crítico de su base de recaudación fiscal, siendo la tercera fuente de ingresos en importancia después de las percepciones de IVA y de las cargas sobre salarios que se destinan a la “seguridad social” (salud y jubilaciones principalmente). Pero además de constituir alrededor del 10% de la recaudación total, con un impacto todavía mayor en porcentaje para la financiación del gobierno central, que se queda con el total de ingresos tributarios generados por el comercio exterior mientras que, en cambio, debe repartir alrededor de la mitad los demás ingresos tributarios como IVA y rentas (ganancias) con los gobiernos locales (provincias).
Este, sin embargo, no es el único problema. La reducción y eventual eliminación de los derechos de exportación en Argentina tiene una incidencia social significativa, ya que dicha desgravación puede elevar el costo de vida local. En efecto, los derechos de exportación ayudan a reducir el precio doméstico de los alimentos, ya que estos se ajustan al valor neto que recibe el exportador. Sin embargo, ese valor neto es considerablemente inferior al precio bruto del mercado externo, debido a los derechos de exportación, los cuales varían entre un 15% y un 30% según el producto primario.
En el caso argentino, el problema no se limita únicamente a lo fiscal, sino que también afecta el costo de vida. Dado que el período de adaptación tiene una duración de diez años, el gobierno en ejercicio podría continuar adelante con el tratado, asumiendo que los problemas (tanto fiscales como sociales) serán abordados por una futura administración. Sin embargo, cuando llegue el momento de implementar el acuerdo, es probable que surjan dificultades.
La posición europea que impuso este compromiso sigue la tradición económica ortodoxa, según la cual parte del impuesto al exportador puede ser trasladado al comprador. En su momento, Argentina deberá asegurarse de que, si desea mantener algún subsidio a su consumo interno en su forma actual, los precios de exportación de sus “commodities” no se vean afectados al alza por esos impuestos (derechos de exportación), con el fin de evitar que el impacto se traslade al importador europeo.
Sin embargo, por encima de estas cuestiones técnicas, América del Sur enfrenta el gran riesgo de acentuar el rol extractivista de su matriz productiva, desaprovechando la oportunidad de integrarse a las grandes redes de producción de manufacturas. Esto, por supuesto, dependerá de la orientación política que los gobiernos latinoamericanos decidan impulsar. En el caso de Brasil, su industria ya ha logrado acceder de manera decidida al mercado mundial y tiene el potencial de mejorar su competitividad en este proceso de integración, a través de nuevas inversiones que aprovechen todas las ventajas comparativas.
En el caso de los países americanos con gobiernos ultraconservadores que solo vean capacidad de competencia en el sector primario, esas economías podrían simplemente reforzar el modelo extractivista, incrementando sus exportaciones. Sin embargo, al hacerlo, dejarían pasar la oportunidad de modernizarse. En tal escenario, los problemas existentes en el Cono Sur, como el desempleo estructural y los altos porcentajes de la población en situación de vulnerabilidad, podrían agudizarse, incluso a pesar del crecimiento económico y el aumento del comercio.
Dicho de otro modo, siguiendo el viejo paradigma de que toda crisis es una oportunidad, el acuerdo puede ser un instrumento valioso para el crecimiento y la cooperación entre los países miembros a ambos lados del Atlántico. Sin embargo, por sí solo no garantiza el bienestar general. Así como los regímenes ultraconservadores pueden socavar las democracias desde dentro, concentrando el poder con apoyo popular, lo mismo podría suceder con el bienestar económico si estos países se aferran exclusivamente al modelo extractivista.
